2021年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出“推进各种运输方式统筹融合发展，由平面向立体发展，实现陆、水、空多种运输方式协同融合。用好用足既有交通通道，加强过江、跨海、穿越环境敏感区通道基础设施建设”，为我国发展综合立体交通和绿色转型指明方向。党的二十届四中全会做出加快建设交通强国、旅游强国等16个强国，不断开创以中国式现代化全面推进强国建设的战略部署。为此，我们经多次调研论证，并借鉴国外有益做法，形成了《关于将客运索道纳入国家综合立体交通运输体系加快建设交通强国和旅游强国的建议》。
一、客运索道（以下简称索道）是便捷顺畅、多元协同的国家综合立体交通网的重要组成。索道涵盖山地客运、滑雪运动、城乡通勤、货物运输等，能有效补充复杂场景下的运输短板，促进旅游事业发展。在国土空间层面，其核心优势在于适应复杂地形，无需大规模开挖山体、架设桥梁，即可跨越山川峡谷、江河湖海；在旅游景区、偏远山村、边防哨所等地面交通难以通行的区域，可以构建高效运输通道，避免盘山公路的长距离绕行；在城市空间层面，其“点对点”运输特性，可跨越城市建筑群、铁路干线、河流等，实现地铁、公交枢纽与商圈、社区、机场、火车站的无缝衔接，有效缓解地面交通拥堵，尤其适合地形复杂的山城、滨水城市。从国际经验看，欧美一些城市的索道，已成为公共交通的组成部分，既降低了建设成本，又提升了通勤效率。所以，将索道纳入综合立体交通网，是交通规划理念的深化与创新。
二、索道可以为安全可靠、绿色集约、智能先进的综合立体交通网增光添彩。索道的安全性与环保性，完全契合现代化交通网“安全可靠、绿色集约”的要求。从安全性看，索道是全球事故率最低的交通工具之一，每一亿人次事故率为0.07×10??，安全性接近民航，远优于公路交通。从极端场景应急救援看，索道可以是森林灭火等抢险救灾和景区游客紧急救援的应急通道，快速输送人员与设备。从绿色属性看，索道是“双碳”目标的践行者。每人每公里能耗仅0.1kW，约为燃油汽车的1/5；全生命周期二氧化碳排放当量为24.2g，仅为燃油汽车的1/10，且运行过程零排放。同时，索道建设无需大规模拆迁或开挖，施工区域植被可完全恢复，对生态环境的破坏远远低于公路和轻轨。澳大利亚热带雨林的凯恩斯索道被国际环保认证权威机构誉为世界最领先的环保旅游项目和生态友好型观光设施。从经济效率看，索道的“投入产出比”优势显著。其单向每小时最高运量可达1.2万人次，但建设成本仅为地铁的1/10、轻轨的1/5，施工周期仅6至18个月。索道与盘山公路、直升飞机等山区交通方式在运能、成本、环保三项核心指标上，均处于领先地位。
三、索道是促进产业融合和经济增长的新支点。在产业协同方面，索道是“旅游+体育+通勤”的关键支撑。北京冬奥会期间，滑雪索道保障了赛事运输需求，也推动了“3亿人上冰雪”；在山岳型景区，索道使景区年游客量从原来的几万人增至数十万甚至数百万人，特别是使老、幼、残等弱势群体也能观赏到祖国大好山河。如今，泰山、黄山、峨眉山、张家界、三清山等景区，索道已成为生态旅游的核心配套设施，实现了“绿水青山”向“金山银山”的转化。在乡村振兴方面，索道的“扶贫价值”尤为突出。四川凉山悬崖村通过修建索道，彻底改变了村民“出行靠攀爬”的困境，实现了整村脱贫致富，得到习近平总书记的充分肯定。在中西部山区，索道可联通偏远村落与县域经济圈，为特色农业、乡村旅游提供交通运输保障，助力城乡融合发展。从产业发展潜力看，索道发展空间巨大。目前全国仅运营1100余条索道，人均配置率仅为欧美发达国家的1.6%，与我国经济大国、人口大国、交通大国和旅游大国的地位极不相称。据粗略测算，我国若能在未来五至十年加快索道产业发展，有望形成“3万亿规模”的经济总量（1万亿装备制造、1万亿投资建设、1万亿消费拉动），既能推动我国装备制造业升级，又能培育新的经济增长点，为生态文明建设提供有力支撑。
四、几点建议
（一）建议将索道纳入“十五五”国家综合立体交通运输体系发展规划，将索道真正纳入“便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠”的国家综合立体交通体系。这是完善国家综合立体交通体系、践行绿色安全发展理念、激活经济增长动能的重要举措，对加快建设交通强国和旅游强国具有重要意义。
（二）统筹发展和安全，筑牢索道生命线。我国索道近年来未发生重大伤亡事故，安全形势总体平稳，但造成游客空中滞留或受伤的事故仍时有发生，尤其是使用时间超过20年以上的索道安全隐患在增加。必须坚持人民至上，生命至上，深入贯彻落实《安全生产法》《特种设备安全法》等法律法规，狠抓安全生产责任落实，加快老旧索道的改造更新；进一步推动索道运维、安装、制造全流程、全链条标准化，切实加强安全管理；必须强化科技赋能，推进“人工智能+索道”行动；进一步强化应急能力建设，建立健全立体救援体系和区域协同救援网络，确保人民群众生命安全。
（三）统筹协同与创新，激活产业新动能。目前，我国现有高端先进索道设备（运量大、速度快、跨度广、运行稳、寿命长）主要依赖进口，必须针对索道产业发展中的关键技术难题，推进政产学研金媒等协同创新，攻坚克难，早日实现现代化索道国产化，并扩大出口；必须大力加强索道人才的培养，提高索道的安全运营水平；必须进一步推动索道与交通和旅游的融合，配合支持红色旅游、乡村旅游、度假休闲旅游等，为形成交通带动旅游、旅游促进交通发展的良性互动格局贡献力量。
（四）统筹国内与国际，构建双循环新发展格局。我国人口多、市场大、发展动能强，索道产业要坚持以国内大循环为主体，并依托“一带一路”，加强国际合作交流，培育“中国索道”国际认证体系，支持企业参与国际竞标，提升国际竞争力。这几年我国的索道已经出口俄罗斯、日本等国，应当进一步发挥我国的市场优势、制造业优势和产业链优势，通过十年左右的不懈努力，力争到2035年使我国成为索道大国，进而成为索道强国。
（五）推进“放管服”改革，优化索道审批流程，促进索道产业持续健康发展。当前，国内旅游消费热度持续攀升，客运索道是明显的供不应求。导致供需矛盾的主要原因是受到索道发展理念和体制机制等因素的制约，法规标准分散，缺乏统一协调机制，多头申报、互为前置，审批程序冗长，大量项目因前期审批手续久拖不决而搁置，严重影响投资积极性，严重制约行业健康发展。为此，应当放开和优化审批程序，大力支持客运索道产业安全健康发展。
闪淳昌原国务院参事、原国家安全生产监督管理局副局长、原国务院应急管理专家组组长
张纲原国务院参事、国家制造强国建设战略咨询委员会委员、原国家质检总局总工程师
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夏青中国环科院原副院长兼总工程师，国家生态环境部环评专家咨询组专家
魏小安原国家旅游局政策法规司和规划发展司司长、中国旅游协会专家委员会首席专家、世界旅游城市联合会首席专家
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